作者：杜濤 劉亞寧

　　導讀

　　壹? ||與稅收收入相比，非稅收入的科目豐富，征收靈活。因此，在稅收收入和其他收入下降時，挖潛非稅收入是實現(xiàn)財政平衡的一種方式。

　　貳? ||與稅收收入一樣，非稅收入也包括中央財政的非稅收入和地方財政的非稅收入。2024年中央和地方均有支撐非稅收入增長的動因。

　　叁??||??二十三個省份2024年非稅收入總計2.29萬億元，同比增長15%左右。

　　肆??||??非稅收入備受市場關(guān)注的原因之一在于其中的罰沒收入可能對地方營商環(huán)節(jié)帶來的破壞。

　　財政部數(shù)據(jù)顯示，2024年全國稅收收入174972億元，比上年下降3.4%，全國非稅收入44730億元，比上年增長25.4%。

　　從單月看，2024年非稅收入增速在3月、6月、9月、12月等“考核”月份呈放量態(tài)勢。其中，12月非稅收入同比增長93%。

　　從地區(qū)看，在已公布數(shù)據(jù)的省份中，吉林、山西、江蘇、內(nèi)蒙古、甘肅、浙江等省份表現(xiàn)出較高的增速。部分省份解釋稱，非稅收入增長主要來自盤活國有資源、資產(chǎn)的相關(guān)收入。

　　應該厘清，非稅收入與罰沒收入并不等同，在非稅收入中，罰沒收入占比有限。常見的非稅收入包括行政事業(yè)性收費收入、政府性基金收入、罰沒收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本收益等。

　　綜合數(shù)據(jù)以及專家觀點，2024年非稅收入大幅上漲的原因包括兩個方面：一是部分中央單位上繳的專項收益顯著增加，其中，中國煙草上繳的利稅占據(jù)了相當大的比例，為非稅收入的增長作出了重要貢獻。

　　二是資產(chǎn)盤活帶來的收入提升，通過有效管理和利用閑置或低效資產(chǎn)，地方政府實現(xiàn)了資產(chǎn)的增值和收入的增加。

　　山東大學稅務經(jīng)濟研究中心主任李華測算，上述兩項貢獻了接近24%的非稅收入增幅。

　　罰沒收入變化不構(gòu)成非稅收入增長的主因，但并不意味著可以對非稅收入的增長掉以輕心。非稅收入短期快速上升的另一大隱憂是：其中盤活國有資產(chǎn)帶來的收入存在空轉(zhuǎn)可能，地方有動力通過做大非稅收入分母來降低負債率。

　　這意味著，非稅收入短時間快速上升可能會影響財政收入的質(zhì)量。

　　一位地方財政部門負責人說，當前地方政府盤活資源或者資產(chǎn)，增加非稅收入的動能較大，除去完成收入任務，也有降低當?shù)刎搨实男枨蟆Ｘ搨适钱數(shù)刎搨鸵话愎差A算收入的比值，提高非稅收入有利于做大分母，從而降低債務率。負債率過高的地區(qū)，不僅會引起金融機構(gòu)和市場投資者的擔憂，也會影響當?shù)匦姓賳T的升職，因此地方行政官員有動力做大非稅收入。但這也意味著“財政空轉(zhuǎn)”的風險。

　　2024年非稅收入大幅增長

　　財政“四本賬”中，最主要的是一般公共預算收入。該收入由稅收收入和非稅收入組成。

　　由財政部制定的《2024政府收支分類科目》一書中提及，非稅收入是反映各級政府及其所屬部門和單位依法利用行政權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務征收、收取、提取、募集的除稅收和政府債務收入以外的財政收入。上述書中提及，非稅收入科目分一般公共預算收入科目、政府性基金收入預算科目、國有資本經(jīng)營預算收入科目。《2024政府收支分類科目》提及，一般公共預算收入科目中包含專項收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、捐贈收入、政府住房基金收入。專項收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入是此前非稅收入引起較多關(guān)注的原因。

　　國有資本經(jīng)營收入主要是反映各級人民政府及其部門、機構(gòu)履行出資人職責的企業(yè)（即一級企業(yè)）上繳的國有資本收益。比如中國人民銀行上繳收入、金融企業(yè)上繳利潤收入、煙草企業(yè)上繳專項收入等。

　　與稅收收入相比，非稅收入的科目豐富，征收靈活。因此，在稅收收入和其他收入下降時，挖潛非稅收入是實現(xiàn)財政平衡的一種方式。比如，2023年稅收收入增長同比增長8.7%，增幅較高，非稅收入就同比下降3.7%。

　　2024年，多地稅收收入增長緩慢，土地出讓收入大幅下降，地方政府需要挖潛非稅收入以彌補支出缺口。一位地方政府人士介紹，一些地區(qū)會通過層層下達指標，將指標和部門績效掛鉤的方式，來增加非稅收入。

　　2024年非稅收入同比增長25.4%。其中，3月、6月、9月、12月非稅收入數(shù)據(jù)的變化較大（見圖一）。這是因為這幾個月收入屬于季度和半年節(jié)點，節(jié)點上相關(guān)行政單位需要進行季度、半年、全年的考核，其中財政收入也是考核指標之一。

　　增長來自哪里

　　與稅收收入一樣，非稅收入也包括中央財政的非稅收入和地方財政的非稅收入。2024年中央和地方均有支撐非稅收入增長的動因。

　　李華說，2024年非稅收入的增長主要源自兩大方面：一是部分中央單位上繳的專項收益顯著增加；二是資產(chǎn)盤活收入。

　　首先來看部分中央單位上繳的專項收益。

　　非稅收入中包括國有資本經(jīng)營收入一項。國有資本經(jīng)營收入主要是反映各級人民政府及其部門、機構(gòu)履行出資人職責的企業(yè)（即一級企業(yè)）上繳的國有資本收益。比如中國人民銀行上繳收入、金融企業(yè)上繳利潤收入、煙草企業(yè)上繳專項收入等。

　　2024年11月8日，財政部部長藍佛安在全國人大常委會辦公廳舉行新聞發(fā)布會上表示，今年以來，受多種因素影響，中央和地方財政收入不及預期，對此，正在采取一系列措施，確保完成全年預算目標任務。后兩個月……安排有關(guān)中央單位上繳一部分專項收益，補充中央財政收入。

　　李華說，中國煙草上繳的利稅占據(jù)了相當大的比例，為非稅收入的增長作出了重要貢獻。

　　此前也曾經(jīng)實施過此類措施。2022年，按照中央經(jīng)濟工作會議精神和政府工作報告的部署，為增強可用財力，中國人民銀行依法向中央財政上繳結(jié)存利潤，總額超過1萬億元，主要用于留抵退稅和增加對地方轉(zhuǎn)移支付，支持助企紓困、穩(wěn)就業(yè)保民生。

　　另一部分增長因素來自各級政府盤活國有“三資”的收入。

　　2024年10月25日，財政部召開2024年前三季度財政收支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會提到，一般公共預算非稅收入約3.13萬億元，同比增長13.5%，增長主要原因是地方通過處置閑置資產(chǎn)等方式，加大資源、資產(chǎn)盤活力度，帶動國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本經(jīng)營收入增長，拉動一般公共預算非稅收入增長10.8個百分點。

　　地方非稅收入詳解

　　經(jīng)濟觀察報梳理了已經(jīng)披露數(shù)據(jù)的二十三個省份（見圖2）。二十三個省份2024年非稅收入總計2.29萬億元，同比增長15%左右。其中，僅吉林和山西兩省增速高于全國平均增速。此外，江蘇、新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、浙江等省份增速排名靠前。

　　多個省份在披露數(shù)據(jù)時，解釋了非稅收入增長的原因。

　　2024年，吉林全省非稅收入509.3億元，同比增長35.7%。其中，國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入277.1億元，增長62.5%，比上年增加較多，主要是各地加大資源資產(chǎn)盤活力度增加收入；政府住房基金收入30.5億元，增長41.6%，主要是自2024年1月1日起調(diào)整公積金貸款風險準備金計提政策，相應增加收入。

　　江蘇省在解釋1—5月非稅收入增長為何達到27%時，也曾表示主要是“各級多渠道盤活國有資源資產(chǎn)形成的收入，包括行政事業(yè)性國有資產(chǎn)出租、出借、處置收入以及市政公共資源有償使用收入等。非稅收入八成以上增量來自國有資源資產(chǎn)類非稅收入增長。”

　　遠東資信首席宏觀研究員張林對經(jīng)濟觀察報表示，在一攬子化債方案提出之后，各地創(chuàng)造條件加快化解地方債務風險，加之2024年當年城投債到期規(guī)模較大，特別是重點化債地區(qū)加大了國有資源及國有資產(chǎn)的處置，用以籌集化債資金，從而增加了國有資源和資產(chǎn)的有償使用收入。

　　另一方面，從月度的一般公共預算收入同比增速來看，前8個月的當月同比均為負增長，同期政府性基金收入的累計同比跌幅亦在擴大，這給地方政府帶來了較大的財政收支壓力，為了減輕后續(xù)的財政支出壓力，部分地區(qū)可能加大了非稅收入的征繳力度。

　　經(jīng)歷過大規(guī)模投資，各地形成了一批國有資產(chǎn)，包括交通、水利、公共設施、工業(yè)園區(qū)等。2022年以來，圍繞盤活國有資產(chǎn)，多省在出臺相關(guān)政策之后，逐漸形成復雜多樣的盤活國有資產(chǎn)路徑。

　　罰沒收入以外的隱憂

　　非稅收入備受市場關(guān)注的原因之一在于其中的罰沒收入可能對地方營商環(huán)節(jié)帶來的破壞。

　　李華說，罰沒收入是政府部門在執(zhí)行法律法規(guī)過程中，對違法行為進行處罰所取得的收入。它在一定程度上反映了政府部門對違法行為的打擊力度和執(zhí)法效果。然而，罰沒收入的增長也帶來了一些問題，如逐利執(zhí)法、以罰代管等現(xiàn)象，這些行為不僅損害了執(zhí)法部門的公信力，也會加重企業(yè)和個人的負擔。尤其是其增長趨勢和某些違規(guī)現(xiàn)象引起了公眾的廣泛關(guān)注。

　　對于市場較為關(guān)注的罰沒收入，李華觀察到，2024年非稅收入中罰沒收入的增長呈現(xiàn)出一定的波動性。上半年，罰沒收入增長迅速，但到了下半年則有所回落。盡管罰沒收入在非稅收入中的占比相對穩(wěn)定，但仍然觀察到年度間增長速度、地區(qū)間增長速度以及收入占比存在較大差異。

　　2024年，特別是2024年下半年，從中央至部委，出臺了多項針對違規(guī)異地執(zhí)法和趨利執(zhí)法的政策、法規(guī)。

　　張林說，由于非稅收入細分數(shù)據(jù)披露較為滯后，目前尚無法得知具體的增幅來源項目構(gòu)成，但從細分項目在非稅收入中的占比來看，國有資源和資產(chǎn)有償使用的占比較大，約占四成，罰沒收入約占一成。考慮到2024年下半年的具體情況，或許化債背景下的國有資源和國有資產(chǎn)處置是主要來源，而不是罰沒收入。

　　盡管罰沒收入變化不構(gòu)成非稅收入上漲的主因，但非稅收入對財政收入質(zhì)量的影響仍值得關(guān)注。

　　在兩大動因中，中央企業(yè)上繳具有臨時性，地方盤活國有資產(chǎn)的嘗試也存在良莠不齊的現(xiàn)象。

　　李華說，需要關(guān)注非稅收入增長的可持續(xù)性。資產(chǎn)盤活帶來的收入增加在一定程度上是有限度的，隨著后期可處置資產(chǎn)的減少，這一部分的增長動力可能會逐漸減弱。同時，專項收益的穩(wěn)定性也值得關(guān)注，其增長可能受到多種因素的影響，包括市場環(huán)境、政策調(diào)整等。因此，我們需要綜合考慮各種因素，制定科學合理的非稅收入增長策略，確保其能夠持續(xù)穩(wěn)定地為地方財政提供有力支持。